М.В. Горный «Политические фракции в парламенте Санкт-Петербурга: история и современное состояние»
«…В октябре 2003г. указами Президента РФ были распущены местные органы власти в России и в Петербурге. Районы города остались без местных бюджетов. Как следствие, сокращение возможностей у районных администраций после 2003г. решать местные вопросы по сравнению с ситуацией, когда работали районные в городе советы.
Депутаты ЗС 1-го созыва приступили к работе в самом конце 1994г. В начале 1996г. депутаты рассматривали закон о бюджете на 1996г. и внесли предложение о выделении суммы, равной 2% доходов городского бюджета, предложили далее разделить ее на 50 равных частей (по числу депутатов) и предоставить им (депутатам) право единолично и бесконтрольно расходовать эти средства. Предполагалось, что депутаты будут тратить их на решение местных вопросов своего округа. В марте 1996 г. ЗС реализует предложения депутатов: принимает постановления, согласно которым в бюджете города на 1996г. появляется Приложение №25 «Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга». Данное положение противоречит, по крайней мере, 2-м основополагающим принципам. Депутаты самостоятельно расходуют средства бюджета не на обеспечение своей деятельности, а на решение иных вопросов, т.е. вторгаются в сферу исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей. Депутаты расходуют средства бюджета единолично, что противоречит принципу коллегиальности в работе представительных органов власти, ну и кроме всего прочего, нормы нового закона открывали широчайшие возможности для коррупции среди депутатов. Интересно, что мэр-юрист А.Собчак подписал закон о бюджете с данным приложением.
Еще депутаты Ленсовета-Петросовета 21-го созыва в 1991г. приняли постановление об открытости городского бюджета. Первый в истории закон Санкт-Петербурга, принятый в 1995г., также утверждает открытость бюджета, т.о., бюджет города на 1996г. вместе с 25-м приложением стал достоянием гласности. Реакция последовала незамедлительно в виде судебных исков 1997-1998гг. с требованием отменить нормы закона, регулирующие «резервные депутатские фонды». Все иски были проиграны в судах, однако, заставили депутатов не так нагло и открыто нарушать основные принципы работы представительной власти. Они постарались узаконить свои действия. В 1998г. вносятся поправки в Устав Санкт-Петербурга и в закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге».
В статью Устава №74 о бюджете города были внесены изменения о «резервных» фондах, дающие право каждому депутату распоряжаться 1/50 от 2% бюджета, путем внесения поправки в проект бюджета, принятый в первом чтении, при рассмотрении его во 2-м чтении.
Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» был дополнен главой 2 – «Предложения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при составлении проекта бюджета Санкт-Петербурга» (статьи 5, 6, 7, 8, 9). Суть этих статей: первое - изменилось название: вместо резервных фондов депутатов теперь говорится о предложениях депутатов (о «коллективной поправке» - так ее стали называть). Ко второму чтению каждый депутат подает поправку о расходовании 1/50 от 2% бюджета, а затем общая поправка, состоящая из поправок депутатов, голосуется ЗС. Второе: внесены ограничения на направления распределения бюджетных средств, на количество статей бюджета, которые могут быть задействованы в поправке каждого депутата, поправки депутатов должны соответствовать бюджетной классификации и сопровождаться расчетами. Кроме этого, «коллективная поправка» теперь печаталась не в виде отдельного приложения, а включался в основной текст бюджета, т.е., скрывалась от общественного контроля.
В 1999г. название «коллективная поправка» было заменено названием «пакетная поправка». Все это время депутаты бесконтрольно распоряжались 2% бюджета, вмешиваясь в компетенцию исполнительной власти, т.е., по сути, нарушали федеральное законодательство о разделении властей. Правда, что большая часть этой суммы расходовалась действительно на нужды округа, на решение местных вопросов. Так действовало большинство депутатов. Однако имелись случаи, когда депутаты использовали деньги: а). для прямого финансирования организаций, в которых они имели или могли иметь какие-то личные интересы; б). для финансирования СМИ; в). для финансирования общественных организаций. Очевидно, что такое использование бюджетных средств ведет к коррупции.
Далее уже городская прокуратура подала протест на несоответствие норм петербургских законов федеральным. В протесте прокурора (4 апреля 2001г.) говорится о противоречии главы 2 Закона «Об основах….» Бюджетному кодексу. По результатам протеста прошел суд. Решением суда от 10 октября 2001г. глава 2 объявлялась недействующей и не подлежащей применению, т.е. вроде бы «коллективная поправка» объявлялась вне закона. Но нет.
Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2002г. были внесены изменения в другой закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга». Со дня вступления в силу этого закона глава 2 Закона «Об основах…» объявлялась утратившей силу. Однако в статью 8 закона «О порядке внесения….» были внесен текст, по сути повторяющий нормы главы 2 Закона «Об основах….». Снова был протест прокурора, на то, что незаконно определять конкретные размеры сумм, снова было решение суда (от 12.11.2002), в результате поправками в апреле 2003г. конкретный размер сумм был убран, и статья 8 приобрела вид:
… «Бюджетный орган Собрания подает пакетную поправку к проекту закона Санкт-Петербурга о бюджете на следующий финансовый год, принятому в первом чтении (за основу). Пакетная поправка готовится бюджетным органом Собрания по предложению депутатов Собрания и представляет собой сводную таблицу вышеуказанных предложений. Предложения депутатов Собрания подлежат включению в пакетную поправку при условии их соответствия бюджетному законодательству».
Да, конечно, теперь не определяется размер суммы, которую распределяют депутаты, не определяется и доля каждого депутата, однако, по факту эта сумма продолжала составлять 2% бюджета, депутаты продолжали распоряжаться такими деньгами (каждый по 1/50), т.е. принцип разделения властей продолжал нарушаться
Внесли в какой-то мере свой вклад в дело о «коллективных поправках» и федеральные власти. В 2003г. В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появился п.15. ст.35. В том же году принимается поправка (п.9 ст.4) в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тексты в обоих законах практически совпадают. В пункте 9 статьи 4, в частности, говорится «…управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов». Аналогичный текст, относящийся в представительному органу местного самоуправления и к бюджету муниципального образования содержится в п. 15 ст.35. Действительно, здесь говорится о запрете распоряжаться средствами бюджета в процессе его исполнения, а не в процессе принятия. Но все-таки можно предположить, что данные нормы появились, в том числе, для того, чтобы опыт «коллективных поправок» Санкт-Петербурга не распространился на другие регионы и муниципалитеты России
В 2004г., уже при губернаторе В.Матвиенко «коллективные поправки» приобрели иной вид и стали называться «адресными программами».
В июне 2005г. законом Санкт-Петербурга признается утратившим силу закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», в декабре принимается Закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», который отменяет закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга». В июне 2007г. принят, а с 01.01.2008г. по настоящее время действует новый закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге». Теперь ни резервных фондов, ни коллективных и пакетных поправок, ни адресных программ депутатов в городском законодательстве нет.
Однако, депутаты продолжают бесконтрольно расходовать 2% городского бюджета. Сегодня это оформляется в виде поправки бюджетно-финансового комитета ЗС, которая формируется из предложений депутатов и предлагается от имени комитета к рассмотрению проекта бюджета во втором чтении. Интересно, что данная поправка используется, как инструмент давления на «строптивых» депутатов. Если кто-то не поддерживает важное для администрации решение (не голосует за закон о бюджете, например), то его предложения могут быть исключены из поправки комитета. Так как никаких протестов или вето со стороны губернатора не наблюдается, налицо тайный сговор депутатов и руководителей городской администрации»…
Назад